Menimbang Kehadiran Kembali GBHN

_{Oleh: Farhat Abbas}

PER tahun 2002, Garis-garis Besar Haluan Negara “hilang” dari sistem ketatanegaraan negeri ini. Dalam perjalanannya, ternyata banyak dinimaka ketetanegaraan yang akhirnya banyak elemen masyarakat, terutama para elitis politisi memandang perlu kehadiran kembali GBHN. Dan melalui Simposium Kebangsaan di MPR, 7 Desember 2015, terlontar pemikiran tentang pentingnya bangsa Indonesia memiliki pedoman dalam melaksanakan pembangunan sehingga siapapun presidennya nanti harus terus melanjutkan pembangunan yang telah dilaksanakan oleh pemerintah sebelumnya. Atas nama kesinambungan pembangunan, cita dan harapan ini hanya dapat berjalan ke arah yang benar jika negara Indonesia memiliki apa yang disebutnya sebagai Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN).

Keinginan itu ternyata menuai pro-kontra. Masing-masing punya landasan argumentasi yang berbasis plus-minus pemberlakuan kembali GBHN. Plus-minus itu tentu mengundang sorotan publik tentang perlu dan tidaknya menghadirkan kembali GBHN sebagai pedoman atau arah pembangunan bangsa-negara.  

Seperti kita ketahui, melalui Sidang Tahunan MPR pada 1 hingga 9 November 2001, terjadi  amandemen ketiga yang disahkan sehari setelahnya. Di antara pasal yang diamendemen adalah Pasal 3 UUD NRI, tentang posisi lembaga MPR RI yang tidak lagi menjadi lembaga tertinggi negara. MPR saat ini — pasca amandemen ketiga — sejajar dengan lembaga tinggi negara lainnya seperti DPR, DPD, lembaga kepresidenan, Mahkamah Agung (MA), Mahkamah Konstitusi (MK), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dan Komisi Yudisial (KY).  Kewenangannya pun berubah, termasuk tidak lagi menjadi lembaga yang merumuskan Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN). Dan memang, sejak amandemen ketiga diberlakukan secara efektif, GBHN tak ada sejak 2002. Hilang setelah pernah berlaku sejak 1973 hingga 2001 (amandemen ketiga) itu.

Kini, setelah GBHN tiada selama 19 tahun, muncul kebutuhan untuk menata kembali sebuah sistem ketatanegaraan bahwa GBHN perlu dihidupkan kembali. Yang perlu kita pertanyakan, harus dan perlukah GBHN itu? Lebih dari itu, apakah penghidupkan kembali GBHN menjamin efektivitas kinerja lembaga MPR dan pemerintahan yang bersistem presidential? Dan yang lebih substantif lagi, apakah menghadirkan kembali GBHN itu akan memperkuat hak-hak rakyat?

Sebenarnya, sejak kepemimpinan MPR periode 2009 – 2014, sudah dikumandangkan wacana amandemen terbatas UUD NRI 1945 dengan tujuan utama menghidupkan kembali GBHN. Agenda perubahan UUD NRI 1945 bisa disepakati jika diusulkan oleh sepertiga anggota MPR. Perubahan bisa dilanjutkan bila disetujui 50% + 1 dari dua pertiga anggota MPR yang hadir dalam sidang paripurna. Sejarah mencatat, rapat gabungan MPR periode itu membahas draft amandemen UUD1945 yang bakal digelar pada 28 Agustus 2019 saat itu. Namun, karena hampir habis periodenya dan tidak memungkinkan untuk dibahasnya, maka hanya keputusan draft yang dibawa ke rapat paripurna MPR terakhir pada 27 September 2019. Ternyata disetujui dan menjadi rekomendasi resmi saat sidang akhir masa jabatan MPR 2014-2019.

Fakta politik bicara. Sampai akhir periode 2019, amandemen kelima — meski bersifat terbatas — belum berhasil mewujudkan titik terang. Agenda utama tentang menghidupkan kembali GBHN dan atau sejenis masih terus dalam pembahasan dan proses politik internal dan eksternal parlemen. Karena itu, dalam periode 2019 – 2024 ini, agenda amandemen kelima yang terfokus pada perumusan GBHN dan atau sejenis masih tetap bergulir. Dari pembahasan dan proses politik parlemen diharapkan membuahkan kualitas demokrasi lebih jauh dalam bentuk pernguatan checks and balance antar-institusi negara yang diatur dalam UUD NRI 1945, terutama lembaga eksekutif versus lembaga legislatif. Sekali lagi, buah manis kualitas demokrasi itu perlu berangkat dari kesamaan pintu. Dan GBHN memang bisa menjadi pintu masuk ke rona ketatanegaraan yang diharapkan.

Argumentasi Protagonis

Jika kita cermati, wacana amandemen kelima untuk menghidupkan kembali GBHN cukup simpel landasannya. Yaitu, negara Indonesia yang sedemikian  besar atau luas ini ingin memiliki haluan negara yang jelas untuk  masa depannya. Persis seperti sejumlah negara lain yang memiliki sketsa pembangunan sekitar seperempat, setengah, bahkan seabad ke depan. Ada gambaran ilustratif, Indonesia yang tidak memiliki haluan negara bagaiakan berlayar jauh tanpa arah yang jelas. Inilah gambaran para pihak yang kehadiran kembali GBHN dan atau semacamnya.

Barisan protagonis ini juga melihat ketiadaan GBHN telah mengakibatkan ketidaksinkronan desain rencana pembangunan negara versus daerah. Pusat dan Daerah — sebagai konsekuensi sistem pemilihan presiden dan kepala daerah secara langsung — telah mempersiapkan visi-misinya. Janji politik sang  presiden — ketika dirinya berhasil dalam kontestasinya — harus dikemas dalam sistem perencanaan pembangunan nasional (SPPN) yang kemudian  dituangkan dalam Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN), bahkan Rencana Pembangunan Jangka Menengah dan jangka Pendek. Dalam spektrum berbeda, calon kepala daerah — saat berkontestasi — pun harus menyampaikan visi-misinya, yang kemudian tertuang menjadi Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah, Jangka menengah dan Jangka Pendek.

Yang menjadi persoalan, tekad baik untuk menjalankan  kewajiban sebagai presiden dan atau kepala daerah sering terjadi ketidak-konstinan, bahkan ketidakakuran. Problem dasarnya bukan pada ego sentralisme atau ego lokalisme, tapi kadang dijumpai perbedaan karakter topografis daerah dengan segenap varian tuntutan lokal yang demikian beragam. Sementara, Pusat — secara teoritik — harus mampu mengakomodasi seluruh karakter dan tuntutan lokal. Di sisi lain, daerah juga diperhadapkan kondisi yang sangat dinamis, bahkan cita-cita yang spektakuler. Sebagai visi-misi, tentu tak bisa disalahkan keinginan dan tekad yang melambung angkasa. Hal ini membuat Pusat tidak bisa menggunakan pendekatan pemaksaan (top down) yang sama dalam merumuskan desain pembangunan nasional yang berpijak pada kepentingan seluruh daerah. Inilah problem ketidaksinkronan desain rencana pembangunan yang tidak mudah diformulasi oleh RPJPM dan atau RPJPN.

Di sisi lain, RPJPM, RPJPN dan rencana pembangunan daerah juga diperhadapkan ketidakpastian keberlanjutan program pembangunan. Problem ini dihadapi Pusat dan Daerah. Faktornya terletak pada ketidakpastian masa kepemimpinan. Hal ini merupakan konsekuensi logis dari rumusan RPJPM, RPJPN dan rencana pembangunan daerah lebih merupakan formulasi teknis. Tak beda dengan GBHN yang  juga merupakan visi besar desain pembangunan dan juga memasuki alam teknis, namun GBHN — karena politik Orde Baru yang mampu mempertahankan masa kekuasaan lebih dari dua periode — maka  GBHN seperti mendapat kepastian untuk mengaktualisasikannya. Bagaimana dengan masa kepemimpinan yang — menurut konstitusi — hanya dibatasi maksimal dua periode? Jika haluan negara yang diinginkan mirip dengan  formulasi GBHN, kiranya tak bisa diharap lebih jauh untuk merealisasikan seluruh cita-cita pembangunannya selagi modelnya sampai ke wilayah teknis.

Karena itulah, RPJPM, RPJPN dan atau rencana pembangunan daerah tidak bisa diandalkan sebagai platform pembangunan negara atau daerah yang berkesinambungan atau berkelanjutan. Hal ini  merupakan konsekuensi dari pergantian kepemimpinan nasional atau daerah, yang masing-masing mempunyai selera bahkan agenda tersendiri yang belum tentu sejalan dengan kepentingan nasional atau daerah. Yang perlu kita catat, perencanaan pembangunan membutuhkan fleksibilitas kebijakan dari tingkat pusat hingga daerah. Fleksibilitas memudahkan akselerasi sehingga perencanaan pembangunan tidak kaku dan tidak kontraproduktif dengan perkembangan zaman yang sangat cepat.

Ada satu hal yang juga tak bisa dipadang sebelah mata, visi-misi besar yang tertuang dalam RPJPM, RPJPN dan rencana pembangunan daerah hanyalah dirumuskan oleh Tim Khusus pemenangan. Berarti, tingkat pastisipasi publiknya sangat terbatas. Dengan demikian,  kualitas dan bahkan spektrum visi-misi yang dibuat Tim Khusus dapat dipastikan lebih terbatas dibanding rumusan yang melibatkan banyak komponen publik seperti GBHN, meski terwakili oleh para wakilnya di MPR itu.